据新华社报道,中央经济工作会议12月16日至18日在北京举行。


会议定调了明年的财政政策基调,会议指出,明年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性?;牟普咭嶂试鲂?、更可持续,保持适度支出强度,增强国家重大战略任务财力保障,在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为,抓实化解地方政府隐性债务风险工作,党政机关要坚持过紧日子。


对比来看,此次中央经济工作会议将基调定为“积极的财政政策要提质增效”,这与2019年中央经济工作会议中提到的一致。


提质增效虽然是“老生常谈”,但在构建新发展格局下是否有新的理解,另外,中央经济工作会议提到,积极的财政政策要在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为,这其中的“主动作为”又意味着什么?


针对这些问题,贝壳财经记者近日专访了中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希。



从政策角度理解提质增效的内涵更为重要


新京报:对比来看,此次中央经济工作会议将基调定为“积极的财政政策要提质增效”,这与2019年中央经济工作会议中提到的一致,那么,当前我们该如何理解“提质增效”?


刘尚希:今年,新冠肺炎疫情突发,积极财政政策的力度应当说前所未有,在这一基础上,明年的财政政策无需过于强调力度,而是应该强调提质增效。


提质增效可以从两个角度来理解,第一,从财务会计的角度即从资金角度来理解,如何把资金按事项的轻重缓急分配好,还能把一分钱当成两分钱花,少花钱,多办事,提高资金利用效果,从宏观上把资金分配好,再到微观上把资金用好,两者结合则是提质增效。


但另一个角度更为重要,就是作为一项“政策”应发挥的作用角度来理解提质增效,财政政策应当去稳定预期、引导预期和改善预期。


因为政策相对于市场主体而言是外在的,能否把外在的支持力量转化为市场主体的内生动力,让其更加有活力是判断政策成效的一个非常重要的标志。


我们不能只强调政府花钱,还要充分考虑市场主体对政府政策的反应,就像一个人吃东西,不是吃了身体就能健康,还要通过肠胃系统充分吸收营养。同样道理,政策是否落地,不只是看资金是否到位,还要看企业的内生活力有没有增强。


但是,这种转化通常需要一段时间,并不是立刻就能看到效果,在这种情况下,就应该观察企业预期的变化,比如,其经营、投资和创新活动是否更加活跃,这些现象能够体现企业的活力,反映企业预期的改善。但如果只是有资金支持,企业却不愿意主动作为,就相当于政府花了钱但对经济并没有起到撬动、带动的作用。


因此,我认为,从政策角度来理解提质增效的内涵更为重要。


应当通过改革创新方式造“子弹”增空间 让财政政策更可持续


新京报:中央经济工作会议还提到,积极的财政政策要更可持续,该如何理解“更可持续”呢?


刘尚希:积极的财政政策要更可持续也可以从两个方面来理解,通常理解为政策实施要为以后留下余地,不要打光“子弹”。


但更为重要的理解是,财政政策也应该主动通过造“子弹”来拓展政策空间,而不只是节省“子弹”。


那么,如何造“子弹”?应当是通过改革创新的方式,这也是全会精神反复强调的,造出更多的“子弹”,就无需担心“子弹”被打光、后续政策空间小等问题,这样一来,财政政策不就更持续了吗?我想,这应该是中央经济工作会议强调“积极的财政政策要更可持续”的重要内涵。


明年应当通过改革来推进减税降费


新京报:2019年的中央经济工作会议提到“要落实减税降费政策”、“要巩固和拓展减税降费成效”,而今年的中央经济工作会议提到的则是“完善减税降费政策”,你如何看待明年我国减税降费的政策趋势?


刘尚希:今年的减税降费和2019年相比,结构上不太一样,今年以降费为主,减税跟进,前者大概占2/3,后者占比1/3,这种“降费为主,减税跟进”的态势和比例将延续到2021年,但并不是以同样的力度再加码进行。


因此,明年的降费更多要与社保体制改革相结合,比如缴费制度、领取标准、养老金全国统筹、个人账户等方面都有需要完善的内容,不能单纯地只进行社保降费,若其他方面的改革没有跟上,这种降费也是不可持续的,会让财政负担越来越重。随着老龄化加深加快,这方面的改革要提前谋划,现在动手,也许十年之后才见效。


同样,减税也要结合税制改革推进。比如,增值税还有三档税率并存,这显然不利于公平竞争,又比如企业所得税的税率实际上也可以适当做一些调整。


个人所得税方面,已经有粤港澳大湾区、海南自贸区等推行了个税优惠政策,从提升人才国际竞争力、吸引力的角度来看,个税的改革也应该列入议事日程。明年的减税应当是税制改革的一个副产品。


整体而言,这次中央经济工作会议提到“完善减税降费政策”,就是应该通过改革来推进减税降费,而不是把这项工作当成指标任务来完成。


明年我国应当有适度的赤字和一定规模的债务


新京报:你对2021年的赤字率有什么样的预测?


刘尚希:今年中央经济工作会议中还有一句话,叫做“保持适度支出强度”,这其实就蕴含了政府对明年赤字、债务的安排。既然要保持适度支出强度,就要有足够的收入,这些收入一方面来源于税收,但目前来看不可能过多地指望税收,那么,就只能通过赤字、债务的方式来获得收入,以支持支出保持一定强度。特别是地方的三保任务2021年依然很重很艰难,中央政府的赤字、债务仍需要保持适当规模。


所以,“保持适度支出强度”这句话实际上就表明,2021年我国应当有适度的赤字和一定规模的债务。


不过,地方债的比重应当适度降低,以减轻地方压力,也整体降低防控债务风险的难度。


财政应当在促进科技创新等方面起到哪些作用?


新京报:中央经济工作会议还提到,积极的财政政策要在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为,那么,在这三个方面,财政应当起到什么作用?


刘尚希:应该说明的是,财政的作用不只是提供财力花钱,若这样又回到财务会计的思维上了,体现不出“主动作为”。


先来看科技创新,要创新首先要推动科技体制机制的创新,这是一个前提条件,如果没有体制机制的创新,科技创新的难度会非常大,即便花了钱,效果也不太好,因此,可以通过财政的科技投入来倒逼体制机制改革??蒲惺乱档ノ坏母母镆写笸黄?,强化其法人主体地位,改变按照行政机关来监管事业单位的老传统,赋予其与市场主体开展各种研发合作的自由空间。


其次,我认为支持政策应当将普惠式为主,特惠式为辅结合起来,共同推动企业创新。以往,我们通常对高科技企业进行税费优惠、政府奖励,而所谓的高科技企业主要以清单方式认定,这种操作成本很高,在筛选、认定上容易出现盲区和不确定性,难道清单外的企业就一定难以出现创新?创新的本质是“无”中生“有”,未来才有的东西不可能事先在清单中考虑到。事实显然也是这样。因此,对创新企业的支持应当是普惠式的,以市场为主体。


另外,不少地方政府都有基金,有的是以市场化方式运作,发挥风投、天使投资的作用,那么,这些基金也可以通过市场化的方式,筛选出一批有潜力的创新企业给予支持,这在一定程度上也弥补了我国风投市场发育不太健全的问题。


在加快经济结构调整上,关键在于如何理解经济结构,我们不能简单地以一二三产业来理解经济结构,毕竟每个地方的情况不同,即便第三产业比重很高,也不等于产业结构合理。


我认为产业结构是否合理,应当看竞争力强不强,那么,竞争力取决于什么呢?取决于附加值高不高,高附加值产业的占比是高了还是低了,比重高就说明产业经济结构在优化,趋向合理。


因此,我们应该瞄准如何提升高附加值产业的比重,这也是调整产业结构的抓手。在这其中,政府是一股辅助力量,要促进企业积极提升产品附加值,高质量发展,就要为企业提供更为宽松的技术创新、工艺创新、模式创新的环境,从财政角度来说,应该在税制方面进一步促进市场主体的公平竞争。


十八届三中全会就提到,要维护市场统一。目前,各种区域性优惠政策又有抬头趋势,那么,是否可以考虑从促进国内大循环的角度,来维护市场的统一和公平竞争。


其实,税收制度、税收征管,政府采购,以及中央与地方的财政关系都与全国统一市场的形成、公平竞争有密切关系,如果说这些方面做好了,企业自然就不会花力气只为争取各种各样的优惠政策,而是会更多把精力放在创新上,这样,附加值不就提高了吗?也就促进经济结构的调整优化。


在这个过程中,财政更多是一种迂回的促进作用,就像我上面举的例子,人不是把东西吃进去身体就好了,还要吸收消化,有一个转化的过程。


在调节收入分配方面,调节收入分配应该在初次分配和再分配两方面发力,但我认为主要还是应当在初次分配上发力。


目前,初次分配存在的最大的问题,就是群体性收入差距较大,6亿中低收入及以下人群,他们平均每个月的收入也就1000元左右,而这种差距的背后,是群体能力的整体偏低。


那么,这种群体能力的整体偏低又是如何形成的?以农民工举例,他们无法享受同等待遇和基本的社会权利,比如,没有获得受教育等公共服务方面的平等,当然能力就要偏低。


财政应该围绕以人为核心的城镇化,让将近3亿的农民工享受同城待遇,这方面大有文章可做。


如果能较大程度低改善将近3亿农民工的同城待遇,他们的生活质量自然就能提高,后代也能得到更好的教育,这样,群体之间的收入差距缩小就有了基础,社会的收入分配结构就将从金字塔型向橄榄型演变。


过于强调通过个税改革来调节分配,其效果只是表象,象征意义大于实际意义。关键是要从中国实际出发,规划切实可行的方案。这是一个久久为功的过程,没有立竿见影的灵丹妙药。


另外,公共服务也应该与人口流动相结合。人口流动、家庭迁徙在城镇化过程中在加速,我国从传统的“静态社会”转变为一个“动态社会”,公共服务的体制基础已经发生根本变化,如果说规划项目的基准或参照系不变,还采用老一套的资金分配和转移支付框架,就有可能造成与人的脱节,资金的浪费。真正的浪费是人没享受到,哪怕项目本身很完美。


一些地方已经出现了这样的问题,比如,有些地方盖了学校,但因为人陆续搬走,学校就空了,还有一些小村镇道路搞了村村通,但过几年村民都搬走了,路也没人走了。相反,人口净流入的地方,却设施不够,公共服务跟不上。


所以,我们在公共服务方面的投资项目要有前瞻性,一定要考虑人口流动,乡村向城市流动,地方小镇小城向都市圈、城市群和中心城市流动是不可逆的趋势,我国至少还有3亿村民变为市民。让公共服务跟着人走,才能促进每个人能力的提升,防止群体性差距再扩大。


更深层次的问题还涉及到集体所有制改革,农民的承包地可以流转,但宅基地、宅基地上的房子不能卖,没有市场,所以,农民在宅基地上盖房子,盖成的那一天就开始贬值了,也带不走,从财产性收入角度来说,农民就无法实现财富积累,变成低收入者。


整体而言,长期来看,收入分配差距要缩小,要走向全体人民的共同富裕,就要在初次分配方面下功夫,全面提升人民的健康素质、文化素质和科技素质,要避免出现群体性能力鸿沟,只要这条鸿沟不消除,就意味着贫富差距无法缩小。


新京报贝壳财经记者 潘亦纯 编辑  徐超 校对 李项玲